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2001APEC上海年会:强调防堵恐怖分子利用金融体系


2020-08-08


2001APEC上海年会:强调防堵恐怖分子利用金融体系

一、 前 言

2001亚太经济合作年会于二00一年十一月二十日在中国大陆上海召开,[1]以「新世纪新挑战:参与、合作、共享繁荣」作为APEC大会主题。由于1997亚洲金融风暴殷鉴不远,APEC年会会后发表上海宣言[2],期盼各国加速进行国内基础建构与深化结构改革以强化APEC区域市场机能。优先发展社会安全网及再次强调自由开放市场的重要外,[3]为预防金融危机再度发生以及促进金融稳定,本次宣言亦强调去年九月于中国大陆苏州所召开APEC第八次财长会议之报告所提健全国际金融体系的重要性。[4]

本报告除了希望国际货币基金及其他的国际金融机构能够持续扮演稳定国际金融体系中枢角色之外,亦欢迎APEC会员在区域合作上对金融稳定扮演补强的功能,并能结合APEC成员共同打击恐怖份子。

另外、去年美国911招受恐布份子攻击事件促使国际组织与各国强化反恐布主义。APEC上海年会是于美国911事件发生后召开,因此APEC领袖于会后也以反恐布份子为主轴发表了「反恐怖主义合作宣言」 ,[5]谴责911事件恐怖份子,认为恐怖份子活动对全球经济发展与国际秩序危害甚大。因此为防堵恐怖份子猖行,强化金融体系监理与防制洗钱斩断恐怖份子之财源供应被认为是直接打击恐布份子的方法之一。[6]

本文主要以2001APEC年会中谴责恐怖分子造成美国911事件所提出「反恐怖主义合作宣言」强调在金融全球化与自由化时,为避免金融体系为恐怖分子或其他不法之徒作为犯罪资金调度之工具,要求各国与相关国际组织提出帮助金融机构防制洗钱与斩断恐怖份子藉由金融机构作为资金调度工具加以因应。并就台湾应如何在APEC架构下强化金融体系监理与反洗钱能力作为打击恐怖活动的利器提出建言。

二、 APEC年会对全球经济迟缓之挑战与回应

全球经济增长放缓和金融动蕩加上即将展开新一轮WTO谈判,促使APEC成员思索加速实现《茂物目标》 制定的贸易和投资自由化和广泛参与构成全球化经济发展的基础。

2000年中起全球主要经济体都面临了经济发展停缓趋势, 与World Bank等国际主要预测经济机构对今年全球成长率都已经向下修正。全球经济不景气也影响亚太经合会会员国经济,多种经济指标显示全球经济需求面疲软,再加上美国911事件使得全球经济发展火车头遭受极大创伤,更影响了全球经济体之发展,而此已导致全球金融市场的疲弱,APEC会员国也面临了大环境不景气,经历一场经经济向下衰落的历程,主要原因是除了中国大陆,很多发展中APEC国家少了许多国外流入资金与直接外资。

因应全球不景气的经济背景,APEC成员採取适时适当的策略,以促进全球经济活动的儘早活络提昇。加强总体经济政策的交换意见与讨论,及协力合作解决当前的经济危机,并且为了亚太经合会区域,与世界其他区域经济,有持续无限成长而拟议成立一个稳固机构来稳定APEC区域经济之发展。

1997金融风暴使APEC的讨论议题由经济议题扩及金融问题,因为金融动荡会影响经济发展。由于APEC的主要架构是以促成贸易、投资的自由化及便捷化为主。亚洲金融风暴爆发,遭受危机的各国之援助来源主要是国际货币基金而非APEC,因为在APEC架构下并无换汇机制致未能对区域内任遭遇困境之会员做出任何具体协助之措施。以致APEC在区域合作中的扮演的角色受到质疑。是以如何进一步扩大APEC功能以对抗金融风暴或建立援助受创国的机制成为APEC主要的课题。

因此自1997年亚洲金融风暴爆发后,健全金融体系、加强区域内金融监管及强化金融安全成为近几年APEC财长会议之重点。然而受限于APEC开放性区域组织之特质,非约束性与共识决原则,成为将倡议转为具体行动时的不确定因素,因而层次较高或是较敏感的经济合作倡议较不易在APEC内推展。

此次财长会议係离APEC经济领袖会议最近的一个部长会议,更与整顿金融体系息息相关。今年财长会议中,以「结构再造、永续发展、共享繁荣」做为会议主题,并以:一、加强总体经济政策对话,促进经济持续发展;二、强化结构调整与改革,以建立稳固经济成长之基础;三、在公正、公平的基础上促进经济成长,期使更多的人从全球化中受益。[7]

APEC要求各会员国持续国内经济结构性改革,以提昇应对经济环境多变冲击的能力。尤其是在一些会员国的私人企业与财政金融方面结构性之再造。强调目前所需的是,能完全解决财政金融,与法人企业团体部门的困境。这包括需要强化银行之法规与监督控管,法人企业团体之统筹管理,及财务金融之公开化;还有在金融情势和其他具有长期性的法人企业实体上,採取加强市场纪律的策略。

三、 APEC协助强化国际金融体系

虽然以往APEC便有类似的主题,然而1997年东亚金融风暴发生之后,APEC许多具体倡议之进度,因各经济体忙于整顿国内经济与金融体系,而有延宕的趋势。今年中国大陆作为主办国,以承先启后的议题连结新旧世纪APEC应重视的议题,除检视共同行动计画与个别行动计画进程之外,亦包含观察经济技术合作行动计画等工作之进展,对于APEC日后发展有其正面的意义。

以财长讨论的範畴而言,虽然1998年至2000年曾分别提出亚洲金融风暴的发展及对策、金融风险之防範、国际金融体制改革等因应主题,然在美国表达坚持以国际货币基金协助受灾国家及不支持在区域内成立救援机制之立场后,APEC在区域中之地位便遭受到质疑,加以提前自愿性部门别自由化计画失败,APEC各经济体因而转以签署双边或多边贸易协定方式进行自由化工作,区域贸易协定遂蔚为风潮,东南亚国协加三即所谓10+3。[8]

虽然目前APEC多数会员认为签署RTA有助于实现全球贸易自由化之目标,然而RTA是否违背APEC开放性区域主义精神及WTO不歧视原则,以及是否影响APEC之实质功能及其在亚太区域中之地位仍须进一步观察。[9]除了RTA未来趋势可能会影响APEC的功能外,另一方面,APEC是否能成为维护泛太平洋地区与全球经济稳定发展的重要力量,并带领APEC会员体面对深化金融改革和促进经济持续成长的挑战,将是APEC新世纪另一个存续的关键。以往金融风暴虽造成东亚经济严重受创,然而在美国需求畅旺下,受创国大都藉由货币贬值维持一定出口,尚能支应改革之阵痛,然而今年受到中国大陆崛起与美国资讯电子业成长减缓的影响,高度仰赖美国的国家,同时陷于经济成长减缓与金融重建的困境。

虽然财长们对世界经济均抱持着审慎乐观的态度,然与会代表们一致认为,近期内美国经济难以恢复对世界经济的强力推升力道,日本、欧洲经济又同时下滑,将对亚太地区经济和世界经济产生负面影响,美国经济调整需要时间,所以其下滑趋势可能持续到明年底,9月11日恐怖份子攻击美国本土的事件,将会影响与美国经济情况息息相关的亚洲地区,因此如何稳定金融以促进经济稳定成为当前APEC各会员体之新世纪挑战。

提昇金融稳定性与危机预防有赖各国努力强化国内财经体制,并确保在总体经济策略上的协调一致性:国际与国家间,加强全球金融活动共同监控。因此APEC鼓励各APEC会员国在自愿的基础上进一步的参与国际货币基金组织∕世界银行的金融部门评计划Financial Sector Assessment Program and Reports on Observance of Standards and Codes藉由评估重要的金融与经济政策的标準,以强化金融体制。强调重视履行并评估遵守标準规範与法规的作用是考虑到一个国家独特的环境、改革的先后顺序以及政策的包容性。在这方面,支持按优先顺序处理与持续实行APEC重要的经济标準,并力求主张集中于科技与金融。职是之故,美国911事件的发生,使得全球金融体系目前的工作是要去打击滥用国际金融体制的恐怖份子并保护国际金融体制的健全完整。

四、 金融体系-打击恐怖活动新战线

透过金融系统断绝恐怖分子的资金来源,成为打击恐怖活动的重要手段。[10] 911后恐怖袭击事件后,恐怖分子策划和进行袭击活动所依赖的资金来源成为以美国为首的许多国家追查的重要对象。[11] 美国政府为了有效防止金钱偷偷流入美国的金融体系,美国参院银行委员会于十月四日无异议通过旨在阻断恐怖份子团体的资金来源的一项反洗钱法案。这项法案并授权政府可以命令採取措施取得特定纪录或要求就特定纪录提出报告。这项法案并授权政府可以指明外国有关当局、金融机构或国际交易为「有洗钱之虞」的主要对象。这项立法案给予财政部具有弹性、有特定目标的有限授权,其直接目的针对追蹤恐怖份子资金的来源和流向。

这些措施将有利美国政府更有能力防止金钱偷偷流入美国的金融体系,同时可以对洗钱情事视若无睹的有关机构加压力。这项法案也禁止「纯粹作为空壳银行」的外国银行进入美国银行体系,并要求财政部、联邦準备理事会和证券交易所提出管理办法,要求经纪人和交易商就洗钱交易提出报告。

与此同时,美国向全世界呼吁,要求各国同美国一起在金融部门採取有效的措施打击恐怖主义活动。联合国安理会已通过决议,要求各国冻结与恐怖分子有关联的资产和银行帐户。[12] 很显然的,在金融系统追查恐怖组织的资金来源已成为对恐怖主义进行军事、外交和情报打击之外的第四个战场。此前,打击洗钱活动一直是国际金融系统面临的一个棘手问题,[13]现在监控被怀疑与恐怖活动有关的银行帐户又对国际金融系统提出了新的挑战。然而,由于金融活动的全球化性质,资金具有极大的流动性,在金融系统追堵恐怖分子的金钱流动,需要全世界金融部门的协调行动,只有这样,才能打击恐怖透过全球金融体系来调度资金、经费。

紧接着,七大工业国家财金首长于去年十月六日于九一一事件后曾齐聚一堂,在美国华盛顿举行为期一天的会议,会后发表《打击资助恐怖主义活动的行动计划》,各国保证合作切断恐怖份子金脉以打击恐怖主义,并採取一切必要措施振兴全球经济。[14]与会财长们透过闭幕声明宣示,「保证将通力合作,务求在扫蕩恐怖主义的财务活动上获致实质成效」。具体的做法,包括扩大现有机构的功能,如以反洗钱-特别是追查毒贩的洗钱为主要任务、总部设在巴黎的防制洗钱金融工作小组。[15]

国际性有关防制洗钱机制,于国际货币基金在十一月十六日所召开之IMF’s 执行委员会一致决议认为IMF应强烈涉入反洗钱与对抗恐怖份子资金供给 。由于洗钱与恐怖份子资金供给不仅影响国家安全同时也潜在危害经济发展与国际金融体系之稳定。[16]IMF决议要求各国强化金融监理和发展有利反洗钱之方法与规範,各国间要加强合作以利防堵国际洗钱犯。

由于对可疑资金流向的侦查在一国之内尚可藉由金融机构人员配合侦查出,但对于来自国外「化整为零」式的资金之侦查,则有赖跨国间之合作与参与国际洗钱防制组织成员间情报之交换,才能有效监控。[17] 对此APEC在本次年会提昇了反金融犯罪位阶,期望与世界其他各反洗钱组织接轨,APEC并设下三个努力重点:1.将反洗钱训练与技术法制化;2.建构打击洗钱犯罪之法律执行层面;3.强化金融监理能力。APEC期望能以强化反洗钱来防止恐怖组织在区域内猖獗。[18]

五、 结论:台湾国家安全未来之挑战

全球化使台湾成为地球村之一员。但两岸政治上之歧异,不仅使两岸贸易不能直通,对于跨海峡型之犯罪也无法联合打击,成为两岸及全球防治犯罪之缺口。职是之故,我国在经发会总结报告中做出以「积极开放,有效管理」原则代替「戒急用忍」的大陆政策后,希望有利我国厂商赴大陆经商。然而两岸开放政策是否能落实,仍须行政部门真正剑及履及,但本年两岸同时加入WTO后,在 WTO自由化的架构下,以往我国期待在WTO架构下进行两岸协商的可能性,却因大陆宣示两岸事务性属国内经济事务几乎是零。例如大陆方面对于台湾开放银行到大陆申设办事处,与保险公司到大陆发展,基本态度是欢迎的,但要求需在承认一个中国及九二共识这两个前提,因此如何因应两岸加入WTO后所衍伸之财经争议与共同打击犯罪问题成为政府相关部门不得不加以重视之课题。

另外,在区域化与全球化趋势下,如何能以更灵活、更务实的策略,让台湾扮演积极的角色,是免于边陲化的不二法门。虽然我国既将成为WTO会员,然APEC是我国所参与的少数区域组织,APEC是一自愿性、共识决原则、个别及共同行动的配合、弹性及开放区域主义等独特原则,已经成为APEC十年来成功的基础。APEC在进入第二个十年之际,以实现「茂物宣言」的目标、以公平且广泛地分享成长果实,使APEC成为一个更紧密、坚强伙伴的区域经济合作,作为未来之愿景,并以上海宣言作为APEC未来发展的策略性及前瞻性行动纲领。

因此我国应多加着力在APEC扮演更积极的角色,以2001APEC财长会议而言,我国在东亚金融风暴时屹立不摇的经验可以提出分享会员国,藉由与各会员体的经济合作,将可达到实质交流的意义,长久经营后对我国经贸与外交将有莫大的贡献。基于此,政府应当深入了解台湾利基何处,利用APEC只谈经济合作的特点,寻求对我国未来经济发展最有利的方式介入,整体规划我国区域经贸策略,并利用APEC多作经贸交流,以经济合作代替政治对垒为我国在国际经贸寻得一挥洒的舞台。

我国已成为WTO正式会员,但我国长期漠视促进经济与环保永续成长。本次上海宣言中点出稳定金融对于防止金融危机加害次区域发展之重要性,然所提之倡议,无论是强调IMF的重要性及效率,或是继续发展清迈倡议及马尼拉架构,因我国并非IMF之会员国,亦非东南亚国协之正式会员,我国皆无法参与。是以,国际金融体系无法在我国遭遇金融危机时给予协助,因此我国有必要建立一套防止金融危机之机制,另外,为防制国际恐怖份子利用台湾为洗钱中继站,台湾需强洗化钱情报之蒐集,并强化与各国及和国际相关反洗钱组织密切合作。


[1] 亚太经济合作会议共有21个会员国,其总人口超过20亿,总产出占全球比重约为56%,贸易比重则达50%以上,是全球区域经贸组织中,不可忽视的一股势力。尤其是APEC在推动亚太地区贸易暨投资自由化所做的持续努力,不但使得本身的声势日益扩大,且讨论的焦点议题也都足以影响到世界贸易组织的谈判。基本上,各会员国参与亚太经济合作之目的是希望藉由区域合作,以维护自身的经贸利益。然因各国的资源稟赋、经济体制、及发展程度等条件差距甚大,故在许多议题的讨论上,会员体之间的歧见颇多。

[2]会后并发表上海宣言提出促进永续成长、分享全球化及新经济利益、支持多边贸易体系及釐清未来愿景等四大重点作为APEC未来发展的策略性及前瞻性行动纲领。

[3] First Report of PECC Financial Markets Development Project "Financial Markets Development-A Road to Pacific Economic Growth",Feb.1997,p.102。

[4]二00一年九月八日至九日在苏州所召开是APEC第八次财长会议会议主题为:「经济成长配合再造、永续发展,共享繁荣」 以回应全球与区域总体经济之发展,强调唯有稳定金融和持续经济发展和经济合作才有助APEC各会员国经济永续发展、提升生活品质与共享繁荣。

[5] 参阅APEC Leaders Statement on Counter-terrorism ,

[6] 参阅How to handle information linked to terrorist financing 在 Money Laundering Alert's Guidebook to the "New" Bank Secrecy Act, 2nd Edition, 2002.

[7]于会议中,中国大陆代表提出「APEC金融与发展专案」被列入财长联合声明附录内,将与联合声明一同呈给各国经济领袖参考。此倡议希望能藉由加强APEC区域内金融及经济发展之能力建构,从而因应全球化趋势。

[8] 参阅Peter Drysdale and David Vines, Ed., Europe, East Asia and the APEC : A Shared Global Agenda 1988, at 34.

[9] 杜巧霞,台湾对于RTA与FTA兴起之因应对策。参阅<http://www.npf.ort.tw/ publication/ tw/ 090/ te-r-090-028.htm/

[10] Ottawa meeting Ministers agree to tackle economic slaud money laundering at terrorist financing IMF Survey, Vol.30, No.22. Number26,2001, at 357-358.

FATF 于十月三十日于华盛顿发表’FATF Cracks down on terrorist financing”FATF 执行长 Clarie Lo.说执行此一新的防制洗钱建议措施将有助防制恐怖份子及恐怖份子支持者使用国际警融体系 "Implementation of these Special Recommendations will deny terrorists and their supporters access to the international financial system."

[11]袭击事件发生之后,直接遭受打击的美国政府很快釆取行动,冻结了涉嫌奥本﹒宾拉丹及其恐怖网有关的165个银行帐户,并公布了27个恐怖组织名单。

[12] 为了回应联合国呼吁共同打击恐怖份子,许多国家开始採取行动。例如:在英国,首相布莱尔宣布了一系列紧急立法计划,包括阻止利用外汇兑换系统从事与恐怖主义和毒品走私有关的洗钱活动等措施。随后英国财政大臣布朗于10月1日宣布,英国已先后冻结了被怀疑与恐怖分子有牵连的6100万英镑的银行帐户。英国政府考虑制定具体法规,以便允许警察查看银行帐户,以及允许有关部门在对任何可疑资金开始调查的时候将其冻结。在10月3日,英国还举行了包括金融管理、金融行业、政府财政和刑事情报等部门在内的联合会议,讨论制定打击恐怖分子金钱来源的规则。德国也冻结了与恐怖分子有联系的214个帐户的370万美元资产,并对宾拉登出的27个恐怖组织在德国的有关联系开始进行调查。与此同时,日本财政当局通过立法要求银行加强对任何存款顾客的背景进行检查,“了解你的客户”原则将成为银行更广泛地打击洗钱活动的一部分。

[13]洗钱乃意谓勒索犯、毒品犯及其他不法犯罪者将犯罪所得藉由金融机构多层次的移转,最后再转回犯罪者之户头,以漂白其不法所得之原形,切断执法者欲以犯罪所得追蹤犯罪者之途径。利用漂白使得犯罪者得以合法使用犯罪所得,无形助长犯罪组织之扩大,危害了全球治安。因此,从一九九○年七国集团的金融工作小组提出的防制洗钱四十个建议,期望各国都能将洗钱罪刑化,进而建构一个全球洗钱防制机制来防止国际洗钱。

[14] G7《打击资助恐怖主义活动的行动计划》的内容包括以下四个方面:第一,更积极地实施国际制裁以切断恐怖主义的财源。G7表示,将实施联合国安理会要求所有国家冻结拉登和其支持者以及世界上一切恐怖分子的金融资产的1333号和1373号决议。G7集团的各成员国都将尽快批準《制止为恐怖主义提供资助的国际公约》,并同时将考虑採取其他措施加强合作,确保击垮恐怖分子的整个金融网络。第二,设在巴黎的反洗钱金融行动小组在打击恐怖主义财源方面将发挥重要作用。为此,反洗钱金融行动小组将于本月底在华盛顿举行特别会议,重点是制定打击资助恐怖主义活动的特别措施。第三,增强各国金融情报机构之间的信息共享。《打击资助恐怖主义活动的行动计划》呼吁所有国家都尽快建立有效的反洗钱金融情报机构,以及恐怖分子资产追查中心。此外,G7还表示将推动各国金融情报机构之间的合作,以最快的速度最有效地实现信息共享。第四,全球各地的金融监管者应加倍努力确保金融部门不被恐怖分子所利用。

[15] 参阅防制洗钱金融工作小组网站at,< http://www1.oecd.org/fatf/>。

[16] Ottawa meetings, 前揭注。

[17]参阅李礼仲,台湾是恐怖组织洗钱中继站?中国时报,October 6, 2001, at 15。

[18] Joint Ministerial Statement, Eight APEC Finance Ministers Meetings, Suzhon, People’s Republic of China, September 8-9, 2001.



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