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2008年法国修宪内容及其对我国的启示


2020-08-08


2008年法国修宪内容及其对我国的启示

2008年7月21日法国国会两院联席会议表决通过了第五共和成立50年以来第24次的修宪案。此项修宪内容可说是第五共和成立以来最大规模且具时代意义的修宪。此次修宪内容共触及到47个条文,主要的重点为行政权在施政上的规範与节制、立法权在监督与立法程序上的强化、司法独立性的改革以及人民权益的重视与落实。

壹、2008修宪背景


实际上,2008年法国进行了两次修宪,第一次是在2月间,主要係针对因应欧盟里斯本条约生效的相关条文的修正。最重要的才是7月的修宪。2006年至2007年法国总统大选期间,右派候选人萨柯吉。2007年5月,萨氏当选为总统。2007年7月12日萨氏正式宣布启动修宪,并于18日,任命前总理巴拉杜为主席,负责研拟修宪的内容。


2007年10月29日,巴拉杜向总统提出了修宪委员会的研究报告与修宪内容建议。2008年4月,政府将修宪草案案提交国民议会及参议院两院审议。在国会两院相继通过了修宪草案之后,萨柯吉总统宣布将依宪法第89条之规定以国会表决的方式完成修宪并于2008年月7月21日在凡尔赛宫召集两院联席会议。此项联席会议共有905位议员,缺席或弃权为9位,实际投票数为896票,其中赞成者以539票对反对者的357票通修宪案。2008年7月23日,政府公报正式发布第2008-724号有关第五共和政治体制现代化之宪政法总统任期明确规定为连选得连任一次,不得超过两任。换句话说,总统的任期若连任的话也最多10年。事实上,总统的任期在第五共和之始为一任七年,2000年的修宪中调整为五年,但条文中皆叙述了连选得连任且未就连任次数予以明确规範。此项增修有助于宪政体制的现代化与民主化。


人民与国会的提案公投:原宪法第11条规定总统得依政府或国会两院所提之建议案提交公民投票。修宪后增加了第三项,国会五分之一的议员提案以及十分之一公民的连署即可依法律提案进行公民投票。换句话说,总统与国会皆有发动公民投票的权利。不过,第四项则增加了,已通过且实施尚未超过一年的法律不得做为公投议题。


总统有权赴国会两院联席会议进行国政报告:总统的报告得在总统离去或不在场的情形下进行讨论,但不得予以投票表决。这项增修主要是让同样具有民意基础且代表人民的两个宪政机制能有直接对话的机会。萨柯吉总统于上台之初即已表达此项构思。


有关宪法第13条所提总统的文武百官人事任命权将受到规範与节制:除了第二项的人事任命案之外,组织法将就与权利与自由的保障或国家经济与社会事务相关之重要职务予以明确规範并要求总统在提名任命时需经国会相关常设委员会公开听证并行使同意权。同样地,宪法第56条有关宪法委员会中其中3位由总统提名任命的部份也修正为需依宪法第13条之施行细则由国会行使同意权。


加强规範紧急命令权的行使:在紧急命令实施第30天之后,国民议会议长、参议院议长、60位国民议会议员或60位参议院议员得提请宪法委员会就紧急命令行使的条件与情况加以审议及裁决。


总统得就个案行使特赦权:原宪法第17条规定总统有特赦权,新修正条文改为个案。换句话说,未来总统不可能以当选上任或特殊因素而行使团体性的大赦或特赦。


二、立法权的强化


国会除了立法、监督政府之外,第24条增加了「审议公共政策」。


在同一任期之内,国会议员倘应邀担任政府阁员,得于离职后直接取得原当选国会议员的席位。


增加立法的範围:如自由权、多元主义以及传媒的独立性。


国会得表决通过各项决议。


强化对外军事行动的监督:政府应于其对外出兵行动开始后最迟3日之内知会国会此项之决策。政府应提出此项行动之目标。此项知会得予以讨论,但不需要投票议决。再者,此项军事行动倘超过4个月,政府应将此案提送国会授权,在此情况下,国民议会的决议始为定案。


强化国会在立法程序的权力:


1.原41条规定,在立法程序中,如有法律提案或修正案不属于法律範围或与本宪法第38条之授权内容相抵触者,「政府」得作做无法受理之宣告。新的条文则增加了「当事议会之议长」,换句话说,国会两院议长皆有此项权力。


2.原42条规定,首先收到法律草案之议院,应就「政府」原提草案文字进行讨论。国会之其中一院在接到另一院所通过之草案时,应就所接到之草案进行审议。新的条文则改为,有关各项草案或法律草案之讨论,应依宪法第43条所规定之委员会所审议之版本或国会另一议院所审议之版本。


3.第42条增加第二项,首先收到有关修宪草案、财政法草案以及社会福利财政法草案等案之议院在一读程序中应就政府所提之草案版本审议。有关其它后续审查程序则依另一议院所审议后之版本为之。


4.第42条第三项增加明定了国会审查一般法案的合理时效:原条文并未就国会审议法案的时效加以规範。新的条文规定了任何草案或法律草案若要进入院会一读则至少要在六週之前将法案提交两院之一。任何草案或法律草案若要进入下一个议院一读审查则至少要在四週之前提交。不过,第四项则又增例了不受限制的範围。也就是说,若依宪法第45条的紧急程序或是有关财政法草案、社会福利财政法草案以及有关危机处理之草案等案件则不受前项规定的限制。


5.第43条增加常设委员会数量以及强化其专业分工及审查权:所有法律草案或提案应送交国会各院常设委员会之一予以审议。国会两院之常设委员会各为8个。其次,若依政府或国会两院之一提请,所有法律草案或提案得送交为此组成之特别委员会审议。值得一提的是,为了因应欧盟统合,宪法中明确规範了国会各院应增设「欧洲联盟事务委员会」。


6.明确规範修正案的行使方式与时机:第44条规定了,国会议员及政府有提出修正案的权利。但并未就国会行使的方式与时机做一规範,造成此条文似仅有利于政府的施政。修宪条文增加了,「国会议员及政府有提出修正案的权力。此项权利应依国会所定之职权施行细则于院会或委员会审查程序时提出行使」。


7.强化国会委员会主席会议的功能:原45条第二项规範,倘若国会两院无法在第一时间就所有法律草案或提案通过内容一致的法律,且在二读时也无法通过,而政府又认为是紧急法案的情况下,「总理」有权召集两院对等联席委员会,就争议条款提出对案。修正后的条文增加了「若国会两院委员会主席会议皆未表示异议」之情形下,总理始可召集。换句话说,国会的意见更受到尊重且对政府的监督也更具体。


8.第46条就各项组织法的通过及修正审查时效加以合理规範:原条文将此类之法律草案或提案规定了国会之于提出后的15日之后开始审理法案。但新的条文则规定了依42条的时效办理,也就是说六週的準备时效。不过,最后一项仍规定了若在实施第45条的情形下,则此项时效缩短为15天。


9.第47条之二规定了,审计院应协助国会监督政府之作为。审计院应协助国会及政府监督财政法的落实、社会福利财政法的施行以及公共政策的评估。换句话说,宪法明定了审计院应协助国会执行其监督政府及行政部门的职掌。


10.国会有权主导法案审议的优先次序并强化对政府的监督:原48条规範,国会两院应优先审议政府所提草案及为其所接受之提案。上述审议顺序依政府所定为之。新的条文则修正为,「国会两院之议程由各院自行排定」。另外,第二项则规範了有关政府议程,第二项指出,4週的院会之内应保留2週的院会来讨论或审议政府所提的议程。第三项则又规定了,有关财政法草案、社会福利财政法草案、有关危机处理或重大授权法案之草案等案件视为优先审议之案件。此外,第四项则加强了国会对政府的监督,也就是说,每四週的院会应保留一週作为监督政府行动以及评估公共政策之用。值得一提的是,此项条文中增加了保障在野党党团以及少数政团监督与质询的权利。第五项规定,每月应保留一次会议予在野党党团以及少数政团所提之议程讨论。


11.明确规範第49条政府所提之施政信任案:第49条规定了,总理得就「通过某项法案为由」,经部长会议讨论后,向国民议会提出信任案以决定政府之去留。由于某项法案之文字过于笼统,新的条文则修正为「财政法草案以及社会福利财政法草案」,以强化政治责任与立法监督。


12.提升国会在野党、少数政团以及调查委员会的宪法层次与定位:增修条文中增加了第51条之一及51条之二,主要是正式认可国会在野党团以及少数政团的权利与功能,并依法赋予应有的角色。此外,第51条之二则是将国会有权就某一监督或审议之事项成立调查委员会予以法制化。


三、加强宪法委员会的违宪审查及其功能


宪法第61条有关宪法委员会违宪审查与宣告的内容上,增加了第61条之一,任何机关在法律诉讼程序中,倘有发现任何法律违反宪法所保障的人权与自由时,宪法委员会得依中央行政法院或最高法院之提请就此问题审议并于一定期限内宣告。此项条文赋予宪法委员会扮演更积极的角色。


宪法第62条第二项增加了,倘依第61条之一之内容被宪法委员会宣告违宪之法律应在一定期间内废止。


四、最高司法会议的改革


原宪法第65条係有关最高司法会议的组织与分工,此次修宪中主要的变革有:


明确司法机关运作之独立性总统:原条文中的第一项,「总统担任『最高司法会议』主席、司法部长为当然副主席并得代理总统主持会议」以及第三项、第四项有关最高司法会议法官组以及检察组之成员部份包括总统、司法部长皆全部删除。换句话说,此次修宪中将总统以及司法部长排除在外以强化司法运作的独立性。


人民可向最高司法会议申诉:第65条中规定,任何一位当事人得向最高司法会议提出申诉。此项规定虽需另定施行细则,但显示出重视人民的权益。


五、人民权益的重视与落实


人民权益的重视

1.宪法第1条增加第二项,法律应有利于女男同等比例参与各项选举职务以及承担专业与社会责任。


2.宪法第4条增加第三项,法律应确保多元意见之表达以及各政党和政团公平参与国家之民主生活与机制。


3.符合时代需要:宪法第11章原「经济与社会谘议院」改为「经济、社会与环境谘议院」。增加了环境保护的议题。另外,第69条中有关组织与职掌的规範中增加了老百姓可以经由请愿的方式向此议院提出议题,同时谘议院也可将该院的结论提请政府或国会审理。


4.保障区域语言:在第12章有关地方自治团体的规範中,增加了第75条之一,「所有区域语言皆为法国之资产」。


5.增设人民权益保护官:为加强保障人民的权益,宪法增例了第11章之一并新增了「人权保护官」一职。依据宪法第71条之一的规定,人权保护官确保国家行政部门、地方自治团体、公共机关以及所有与公共事务相关之机构对人权与自由的尊重。第二项指出,任何人倘认为被上述所列机关侵害,则可向人权保护官提出申诉。第三项规定,人权保护官係经由总统提名,并依宪法第13条之规定经国会同意后任命,任期6年。此外,人权保护官应向总统及国会提出报告。


参、综合评析


由上述的分析观察,此次修宪的重点为加强国会在监督及立法方面的权限,特别是第五共和长久以来不但总统综揽大权的发展模式影响甚大,同时行政权凌驾于立法权的运作更是深根蒂固,造成人民对此宪政制度的认同日渐质疑,提升国会的职权有利于权力运作的平衡与人民的参与。其次,随着时代的变迁,宪法的内容人民的参与以及人民权益的保障都有相当调整的空间,此次修宪条文中不但强化了人民的参与和决策,同时「人民权益保护官」的创新更具有重要的意义。不过,诚如多位法国法政学者所评析的,由于此次修宪并未触及参议院的选举制度以及国会议员兼任地方民代或民选首长等重要改革,再加上长久以来,国会议员并不专心于问政、缺席率高且着重于基层经营与服务选民,因此,即使新的修宪内容积极强化了国会的功能,但是否国会议员能擅用这些职掌并有效发挥监督与立法的角色则尚待进一步观察。


就台湾而言,我国目前的宪政体制架构与法国双首长制有诸多类似之处,但法国长久以来的内阁制特色与运作模式则与我国大不相同,特别是2000年到2008年之间政府与国会的朝小野大运作模式更将我国宪政体制的发展投入新的变数。此外,由于我国的国会选举制度、政党政治以及立法院的运作亦与法国第五共和有相当大的差距,特别是长久以来立法院的权力似凌驾于行政部门之上,且内部运作与协商机制经常因政治对立未受尊重,甚而暴力相向,立法院的形象与角色似未符合人民的期许。因而,此次法国修宪中强化化国会的职能似较难给我国立法院未来改革带来较具体的参考与借镜。不过,在有关总统职权规範以及人民权益的重视与落实方面皆相当值得作为我国未来宪政发展的重要参考。


张台麟,法国巴黎第一大学政治学博士,曾任政大国际关係研究中心研究员、所长,外语学院欧洲语文学程主任、外文中心主任;现任政大欧洲语文学程教授,欧盟莫内教学模组计画主持人。教学与研究专长为:欧洲联盟、法国政府与政治、法语教学与文化研究。着有「法国政府与政治」、「欧盟在全球化下的角色」等。



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